Présentation par la Commission canadienne des droits de la personne au gouvernement du Canada dans le cadre du processus de définition des paramètres de l’enquête

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Une violation des droits de la personne exige une enquête fondée sur les droits de la personne

La Commission canadienne des droits de la personne (CCDP) se réjouit de la décision du gouvernement du Canada de tenir une enquête nationale sur les femmes et les filles autochtones disparues et assassinées. Elle est aussi favorable aux activités de consultation menées par le gouvernement, en amont de l’enquête, avec les survivants, les familles et les proches, les organisations autochtones nationales, les organisations non gouvernementales et les provinces et territoires au sujet de la conception de l’enquête en soi.

Dans un esprit d’engagement constructif, la CCDP souhaite formuler au gouvernement du Canada les recommandations suivantes quant à l’approche, la portée, le leadership et la forme de l’enquête.

La violence contre les femmes et filles autochtones est une violation des droits de la personne et, pour y trouver des solutions durables, le gouvernement du Canada doit la traiter comme telle. La CCDP estime par conséquent que l’enquête doit utiliser une approche fondée sur les droits de la personne.

Cette approche comporte une prémisse fondamentale, soit que les femmes et filles autochtones ne devraient pas être strictement traitées en victimes, mais en tant que titulaires indépendantes de droits de la personne. Par conséquent, la participation des femmes et filles autochtones qui ont survécu à la violence est indispensable à la fois pour atteindre les objectifs de l’enquête et pour garantir la crédibilité de son processus.

Une approche fondée sur les droits de la personne serait un élément crucial des efforts déployés pour transformer radicalement la relation entre le Canada et les Autochtones, particulièrement les femmes et filles autochtones. En effet, une telle approche permettrait de présenter une conception nouvelle des enjeux relatifs aux femmes et filles autochtones pour y voir des « violations des droits » plutôt que des « besoins non comblés ». L’exposition à la violence serait alors perçue comme étant une violation systémique des droits à l’égalité entre les sexes et à la non-discrimination qui nécessiterait de vastes changements structuraux (c. à d. pratiques des services de police, procédures judiciaires) plutôt que comme un indice des disparités de service qui pourraient se régler par des solutions temporaires. 

Cette approche réaffirmerait l’engagement du Canada à promouvoir et protéger les droits de la personne des gens en situation de vulnérabilité. Cela constituerait aussi une étape importante en vue d’amener le Canada à respecter ses obligations en vertu des conventions et déclarations internationales sur les droits de la personne (p. ex., la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes, la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale et la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones). Ces obligations ont été d’ailleurs été décrites dans les recommandations faites par divers organismes internationaux, dont le Comité sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes et la Commission interaméricaine des droits de l’homme.

Une approche fondée sur les droits de la personne exige que l’on tienne compte des droits de la personne aussi bien dans la manière d’analyser les enjeux que dans la manière de mener l’enquête elle-même. Les deux prochaines sections abordent séparément ces questions, mais elles devraient être lues comme un tout.

A) Comment une enquête fondée sur les droits de la personne évalue-t elle les enjeux?

i) Elle examine la situation dans son ensemble et de façon exhaustive

Le fait d’analyser la situation sous l’angle des lois relatives aux droits de la personne qui s’appliquent au pays et à l’échelle internationale ferait en sorte que l’enquête pourrait examiner le problème de la violence faite aux femmes et aux filles autochtones dans son ensemble et proposer des moyens d’y remédier. Une évaluation aussi exhaustive porterait sur toutes les dimensions politiques, économiques, culturelles et sociales de la violence, sans distinction ni ordre de priorité, ne se limitant pas aux cadres habituels, comme celui du droit criminel. De plus, elle identifierait et inclurait les personnes qui vivent des situations de très grande vulnérabilité ou qui sont les plus marginalisées de la société. 

Si elle était menée sous l’angle des droits de la personne, l’enquête tiendrait compte des principes suivants :

  1. Les droits de la personne dépendent les uns des autres. Le respect d’un droit en particulier peut être essentiel pour qu’un autre droit soit respecté (p. ex., le respect du droit à une nourriture convenable pour une jeune autochtone est essentiel au respect de son droit à la vie); 
  2. Le respect des droits d’une personne ne se fait pas séparément du reste, puisqu’ils peuvent influer sur le respect des droits d’autres membres de la famille et de la collectivité, et vice versa (p. ex., le respect des droits d’une mère contribuerait au respect de ceux de ses enfants); 
  3. Chaque personne est complexe et multidimensionnelle. Étant le produit d’une combinaison particulière d’identités, de caractéristiques entrecroisées et d’une histoire personnelle qui lui est propre, une personne peut ainsi avoir davantage de difficulté à faire respecter ses droits (p. ex., une Autochtone qui élève seule ses enfants et qui a une déficience visuelle pourrait avoir davantage de difficultés à se présenter en cour).

ii) Elle révèle les obstacles à l’égalité et cerne leurs causes profondes

À l’aide d’une telle évaluation, l’enquête cernerait quels droits de la personne sont en jeu au Canada ou à l’échelle internationale et quelles sont les obligations correspondantes des gouvernements envers les femmes et filles autochtones. Elle permettrait de constater les lacunes qui entravent la capacité des femmes et filles autochtones à obtenir le respect de ces droits. 

Elle irait alors plus loin en cernant les causes profondes de ces lacunes, de même que leur ampleur et leur gravité, en utilisant des indicateurs qualitatifs et quantitatifs définis d’un commun accord1. L’analyse des obstacles permettrait de prendre conscience et brosser le tableau des tendances systémiques de discrimination qui empêchent les femmes et filles autochtones d’obtenir entièrement le respect des droits de la personne qu’elles peuvent exiger.

1À titre d’exemple, consultez : Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme, Indicateurs des droits de l’homme : Guide pour mesurer et mettre en œuvre, New York et Genève, Nations Unies, 2012. www.ohchr.org/Documents/Publications/Human_rights_indicators_fr.pdf

iii) Elle recommande des solutions durables et prévoit un mécanisme de suivi

Une approche fondée sur les droits de la personne nécessite la création d’un mécanisme de responsabilisation pour l’application et le suivi des recommandations découlant de l’évaluation faite pendant l’enquête.

Ce mécanisme constitue une façon de garantir des solutions durables. Ainsi, une fois que l’enquête aurait cerné les causes profondes, il indiquerait précisément quelle institution gouvernementale ou publique doit agir pour combler ces lacunes, quelles sont les mesures à prendre et quel en serait l’échéancier. De cette manière, une approche fondée sur les droits de la personne permettrait de déterminer et surveiller les interventions que doivent mener les administrations fédérales, provinciales et locales pour développer les connaissances et les capacités à la fois des gens qui revendiquent leurs droits et des gens qui doivent les protéger. 

La CCDP recommande ce qui suit pour mettre en œuvre cette approche :

Recommandation 1 : que le mandat de l’enquête soit assez large pour :

  1. déterminer les circonstances et le contexte entourant la violence faite aux femmes et filles autochtones, y compris les dimensions politiques, économiques, culturelles et sociales de cette violence;
  2. examiner et prendre en compte les recommandations préalablement soumises au gouvernement par les diverses organisations des droits de la personne à l’échelle nationale et internationale;
  3. déterminer, à l’échelle nationale et internationale, les droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels qui s’appliquent, et les droits  collectifs, ainsi que tenir compte de leur interdépendance et des obligations juridiques du Canada à cet égard; 
  4. évaluer les violations des droits de la personne et analyser les obstacles systémiques et leurs répercussions, y compris la discrimination intersectionnelle, et les lacunes relatives à la mise en œuvre qui empêchent la pleine jouissance de ces droits; 
  5. en fonction de cette évaluation, recommander des mesures concrètes et préventives que les gouvernements et d’autres institutions publiques et privées devraient prendre pour éliminer les obstacles, s’acquitter de leurs obligations en matière de droits de la personne et veiller à ce que les femmes et filles autochtones puissent faire valoir leurs droits de la personne.

La CCDP est disposée à mettre son savoir-faire au service de toutes les parties pour contribuer à mettre un accent renforcé et continu sur les droits de la personne.

Recommandation 2 : que, pour établir un cadre de responsabilisation relativement aux recommandations de l’enquête, un organisme national soit désigné pour surveiller la mise en œuvre des recommandations, faire rapport au Parlement périodiquement sur les progrès, et cerner les problèmes et les préoccupations. La CCDP pourrait remplir ce rôle étant donné son mandat de protéger les droits de la personne, son indépendance par rapport au gouvernement et son adhésion à un regroupement de commissions des droits de la personne fédérale, provinciales et territoriales.

B) Comment effectuer une enquête fondée sur les droits de la personne?

i) Portée de l’enquête

Au Canada, la protection des droits de la personne est de compétence autant fédérale que provinciale. Pour se pencher sur la violence faite aux femmes et filles autochtones, l’enquête devrait se pencher sur les enjeux de compétence fédérale, territoriale et provinciale.

La collaboration ou la coordination de toutes les compétences est nécessaire dans le cas d’une approche fondée sur les droits de la personne qui étudierait la question dans son ensemble.

Recommandation 3 : que l’enquête ait une portée nationale et qu’elle ait le pouvoir de prendre en considération et formuler des recommandations concernant toutes les autorités compétentes. 

Recommandation 4 : que les gouvernements désignent et appuient un organisme donné pour assurer une coordination entre toutes les autorités compétentes et un leadership ministériel durant l’enquête.

ii) Leadership de l’enquête

Selon une approche fondée sur les droits de la personne, le processus de nomination des enquêteurs doit être précis et transparent. Le processus doit aussi faire en sorte qu’un groupe diversifié et impartial d’experts mène l’enquête. En raison de la nature de cette enquête, la sélection des membres doit garantir une représentation équitable des femmes.

Recommandation 5 : qu’un comité soit formé pour présider l’enquête, plutôt que de confier ce rôle à une seule personne, ce qui garantirait une diversité d’opinions et des perspectives interdisciplinaires.

Recommandation 6 : que les membres du comité soient en majorité des femmes autochtones.

Recommandation 7 : que le processus de nomination soit guidé par les critères et les principes suivants :

Les membres du comité devraient avoir :

  1. une solide réputation d’impartialité;
  2. des compétences et une expérience reconnues dans le domaine des lois sur les droits de la personne à l’échelle nationale et internationale, y compris les droits des femmes et les droits des Autochtones;
  3. une connaissance approfondie des règles et méthodes d’enquête et de recherche des faits, notamment dans les cas de problèmes systémiques et complexes.

iii) Pratiques de l’enquête

Égalité et non-discrimination

Les principes d’égalité et de non-discrimination exigent que chacun ait le droit d’être traité avec dignité et respect, et que ses besoins fassent l’objet de mesures d’adaptation. 

Ainsi, une enquête fondée sur les droits de la personne devait être tenue sans parti pris ou préjugé.

Recommandation 8 : que l’enquête soit menée avec le souci de l’accessibilité à toutes les étapes de son processus. Par conséquent, il faudra prévoir des mesures d’inclusion, par exemple en veillant à tenir les audiences dans des immeubles entièrement accessibles. Il faudra aussi accorder des mesures d’adaptation aux personnes qui en feront la demande, comme des services d’interprétation, des outils ou des éléments technologiques pour les personnes ayant une déficience.

Recommandation 9 : que l’enquête réduise le risque de partis pris et de préjugés en sensibilisant les enquêteurs et le personnel de soutien aux enjeux de droits de la personne, en particulier en ce qui concerne les principes d’égalité et de non-discrimination dans le cas des femmes et filles autochtones. La CCDP pourrait apporter son aide en proposant des personnes-ressources ayant des connaissances dans ce domaine.

Participation et autonomisation

L’enquête ne devrait causer aucun tort. Elle devrait adopter des méthodes qui favorisent l’autonomie des femmes et filles autochtones, en particulier celles qui sont en situation de vulnérabilité ou qui sont les plus marginalisées. En prenant des mesures pour éviter de victimiser à nouveau les témoins ou empêcher les représailles, l’enquête devrait créer un espace protégé où les victimes et leurs familles pourraient raconter leur histoire sans crainte ni honte. 

Pour permettre une évaluation exhaustive de la situation, l’enquête doit veiller à obtenir la participation d’autres groupes susceptibles de souffrir de la situation. Par contre, elle doit se concentrer principalement sur les femmes et les filles autochtones qui sont les principales victimes de cette réalité de sorte qu’elle n’amplifie pas le déséquilibre des forces qui existe.

Recommandation 10 : que l’enquête adopte des processus qui protègent les témoins comme des mécanismes de participation adaptés (p. ex., témoignage par écrit, témoignage anonyme ou prise de notes sur les lieux).

Recommandation 11 : que l’enquête fournisse des personnes-ressources qui donneront du soutien adapté sur les plans culturel et contextuel, dont des travailleurs sociaux spécialisés en santé mentale, des défenseurs de droits des détenus et des avocats.

Recommandation 12 : que l’enquête prenne les moyens nécessaires pour faire participer les plus pauvres, les groupes les plus marginalisés et les personnes les plus difficiles à joindre. Par exemple, l’enquête pourrait demander la collaboration d’organismes communautaires qui aident les jeunes autochtones sans abri ou de refuges pour femmes autochtones victimes de violence conjugale. 

Recommandation 13 : que l’enquête tienne des audiences dans des régions éloignées ou qu’elle paie les frais de déplacement des témoins, de manière à obtenir une participation valable.

Recommandation 14 : que l’enquête favorise la participation d’autres groupes, comme des membres de la famille et d’autres proches, des enfants de femmes autochtones disparues ou assassinées, des aînés, des grands-parents, y compris des hommes et des garçons. Elle pourrait aussi faire témoigner des groupes communautaires, des services de police et des fonctionnaires.

Transparence

La transparence signifie que l’enquête doit dévoiler tout ce qui concerne les processus de cueillette de renseignements et de prise de décisions. Les gens doivent pouvoir connaître et comprendre le fonctionnement de l’enquête et les mécanismes de prise de décisions et de recommandation. 

La transparence signifie aussi que le gouvernement du Canada devra veiller à ce que les enquêteurs obtiennent tous les renseignements nécessaires pour évaluer la situation.

Recommandation 15 : que l’enquête rende régulièrement publique de l’information sur son mandat, sa composition, ses activités et ses recommandations.

Recommandation 16 : que le gouvernement du Canada collabore à l’enquête et lui fournisse tous les renseignements dont elle a besoin pour remplir son mandat.

 

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